改革開放以來,我國政府主管部門先后出臺了一系列深化建筑業改革的政策措施,在工程建設領域引入了招投標制、建設監理制、項目法人責任制等制度。建設工程施工生產組織實施方式發生了深刻的變化。

  但是,隨著經濟全球化及我國市場經濟的不斷完善,建設工程管理體制和實施方式仍然存在諸多問題,需要進行深層次改革。特別是當前面對金融?;?,我國政府投入4萬億元乃至更多資金來刺激經濟,加強基礎設施建設,實現“擴內需、保增長”,為建筑業持續發展提供了更多的市場機遇和空間。如何發揮中央投資的拉動作用,管好用好新增投資,保證投資效益最大化,建筑業任務艱巨。為了適應這一新形勢的發展,本文結合論壇主題就推進項目管理模式創新發展,加快投資項目招投標制度改革這一問題進行探討。

  一、建設工程項目管理模式的借鑒運用與發展

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  我國建筑業企業開展工程項目管理是從1986年國務院領導提出學習推廣“魯布革”工程管理經驗開始的,先經歷了引進學習、試點推廣、總結提高、完善規范、國際化發展5個階段。近30年來,建筑業以“項目法”施工為突破口,以生產要素優化配置和動態管理為主要特征,加強管理層與勞務層建設,堅持項目成本核算制和項目經理責任制,創造性地建立了以項目管理為核心的新型經營管理機制。

  經過學習、借鑒和實踐創新,我國工程項目管理的理論研究和實踐應用得到了長足發展。項目管理實施從以施工項目管理(CM)為主的4個M模式的階段管理,逐步向全過程的項目管理轉變。一些大型特級企業在一些重點建設工程中,積極運用了采購施工管理(PC)、設計施工管理(DB)、設計采購施工(EPC)、項目管理服務(PM)和項目管理承包(PMC)等項目管理模式。特別是在境外工程合同額超過數十億美元的項目中,已廣泛應用PMC、EPC等項目管理模式,基本實現了我國建設工程項目管理由傳統的施工管理向現代工程項目管理承包(PMC)和工程總承包(EPC)的轉變。已經形成了以國際通行的項目管理知識體系為指導,以我國建筑業企業的工程項目管理實踐為基礎,以《建設工程項目管理規范》為標準,具有中國特色的工程項目管理框架體系。(二)以工程總承包為主流模式延伸到BT、BOT模式的運用與發展。

  1、工程總承包成為建設工程項目組織實施模式的必然選擇。

  工程總承包是國際通行的一種工程項目建設實施模式。我國自20世紀80年代開始試點以來,工程總承包健康發展,規模不斷擴大、形式日漸豐富,已從化工、石化行業逐步推廣到建筑、冶金、電力、市政、交通等多個領域。2003年,原建設部《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》的出臺,為建筑業企業進一步開展工程總承包和項目管理,著力打造龍頭企業,不斷提升市場占有率和競爭力起到重要促進和引領作用。據不完全統計,我國大型建筑企業每年約有30%~40%的合同額具備和采用了總承包模式,尤其是對外承包業務近幾年來取得突破性進展。綜觀國內外建筑市場,加快和大力推進工程總承包已成為建設工程項目管理組織實施方式的必然選擇。

  首先,加快推進工程總承包是建設工程項目實施方式深層次變革、鞏固和提升建筑業國民經濟支柱產業地位和作用的戰略要求。工程總承包能夠有效提高工程建設管理水平,縮短建設工期,合理降低項目成本,保證工程質量和投資效益的最大化;其次,加快推進工程總承包,有利于培育知識密集、技術密集、管理密集,有國際競爭力的大型企業。最后,加快推進工程總承包,是貫徹科學發展觀、促進企業技術進步和管理創新、創建資源節約型社會的有效舉措,最大限度地發揮承包商在方案設計、材料采購、新技術應用等方面不斷優化和創新的作用。

  2、建設—轉讓(BT)、建設—經營—轉讓(BOT)等工程發包和融資建設模式得到廣泛應用。

  自20世紀80年代我國第一個BOT項目(深圳沙角B電廠項目)實施建設以來,經過多年的發展,BOT融資模式已經為業內所熟悉。BT模式作為BOT模式的一種演變,也逐漸作為政府公共工程的投融資模式。近年來,佛山市市政基礎設施建設的順德區公路工程、天津津濱輕軌工程、北京地鐵奧運支線、南京地鐵2號線一期工程、深圳地鐵5號線工程等也都先后采用了BT建設模式。

  BT模式其實質上是一種項目融資模式,它是工程總承包模式的深化和推進。BT、BOT項目中的“B”的能力實際上包含了“EPC”的內容。因為工程總承包模式的內涵非常豐富,它可以根據市場的需要進行不斷地深化。從施工總承包到工程總承包再到BT、BOT,是我國大型建筑業企業主營業務模式逐步升級的演變過程。目前,我國的工程總承包企業普遍還存在業務領域狹窄、融資能力不足,難以為發包方提供工程建設全過程的承包服務等問題。而BT、BOT模式的實施與推廣,則為建筑業企業的發展,尤其是為增強融資能力提供了外部動力。

  從國際工程承發包發展趨勢看,我國建筑企業要在國際市場占有一席之地,就應具備較強的項目融資能力。BT、BOT模式的實施為資金實力雄厚、綜合經營能力強的承包商占有更多的市場份額提供了機會。趨于國際市場的大環境,近幾年來,我國政府一直在倡導和鼓勵有投融資能力的工程總承包企業,對具備條件的工程項目,根據業主的要求按照建設-轉讓(BT)、建設—經營—轉讓(BOT)、建設—擁有—經營(BOO)、建設—擁有—經營—轉讓(BOOT)等方式組織實施。毫無疑問,工程建設采用BT、BOT將是我國建設業企業未來進行項目管理資本運營模式的一種發展趨勢。

  3、“代建制”模式在政府投資項目中積極推廣。

  2004年7月頒布的《國務院關于投資體制改革的決定》明確提出,在政府投資項目中要推行“代建制”管理。

  對政府投資項目實行“代建制”,是國際上通行的做法,美國等西方國家已經嘗試了上百年時間,但在我國主要適用于當前成立的專業項目管理公司,我國從1999年開始,在上海試點市政項目的“代建制”。同時,福建、安徽、重慶等地也率先通過招標或直接委托等方式,將一些基礎設施和社會公益性政府投資項目委托給有實力的專業化公司代建,項目施工后就移交給使用單位。2002年以后,北京、浙江、深圳、成都等地也開始了“代建制”的試點工作。北京市還對“代建制”市場準入做了明確規定,先后批準了38家企業。到目前為止,全國已有十幾個省市相繼開始了“代建制”的推廣工作。

  “代建制”突破了舊有的管理方式,使現行的“投資、建設、管理、使用”四位一體的管理模式,轉變為“各環節彼此分離,互相制約”的模式?!按ㄖ啤鋇耐菩?,對于政府投資項目保證工程質量、提高投資效益、遏制腐敗現象、創造公平競爭的市場環境都具有重要的意義和作用。

  二、加快和深化建設工程招投標制度改革

 ?。ㄒ唬┪夜ㄉ韞こ陶型侗曄諧〉南腫醇按嬖諼侍馕夜ㄉ韞こ陶型侗曛貧紉丫敵卸嗄?,尤其從2000年開始實施《招標投標法》以后,各地也相應制定了招標投標法規和實施細則,使招投標管理工作取得了較大發展與進步,逐步形成了建設市場招投標的良好環境。但是由于我國建筑市場發育尚不完善,管理體制和法制不健全,招投標制度在實際操作過程中還存在不少問題,在某種程度上阻礙和影響了工程項目組織實施和管理模式的發展創新。

  首先,是項目業主行為嚴重不規范。主要表現為規避招標、串通招標、明招暗定、肢解分包、陰陽合同以及投資資金不到位,拖欠工程款等問題。

  其次,由于業主行為不規范,導致投標企業違規。主要表現為以弄虛作假和其他不正當手段中標;行業自律性差,串標、圍標、陪標和商業賄賂現象時有發生;惡性競爭,低價競標,中標后再以高價索賠、偷工減料等方式獲利;

  再其次,招標代理制度先天不足,為不規范行為及腐敗現象提供了可乘之機。由于這項制度的建立從一開始就嚴重脫離實際,缺乏市場基礎,加上代理機構從業人員沒有受過正規培訓,其綜合素質和業務水平低下,參差不齊,導致招投標代理機構不能真正嚴格執行法律法規,往往與行為不規范的業主和投標企業合謀進行暗箱操作、搞虛假招標,給工程招投標本來的公平競爭機制帶來負面影響,已在社會上造成堪為行業公認痛惡的病態。

  最后,是現行招投標管理規定不利于工程項目管理模式的推進和創新。大家知道,我國工程建設項目的設計、施工是分別招標的,且投標項目單一程序繁多,申報資料文山圖海,交易成本高。這種分階段煩瑣的招標管理方式,很大程度上造成人、財、物的極大浪費,不但加大交易成本,還阻礙了一批具有實力的企業能夠更好地參與到工程建設中來。

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  一是法律法規不健全,執行不到位。我國目前招標投標相關的法律法規、規章以及管理辦法等文件,分別由全國人大、國家相關部委、地方人大及政府各級行政主管部門來制定,由于涉及了不同的執法主體和監管單位,各自角度和立場不同,同時受部門利益影響,造成實際上的政出多門、條塊分割、部門壟斷,甚至發生下位法與上位法沖突和抵觸問題,降低了法律的約束力,致使執行不到位。

  二是缺乏統一監管體系,政府職能改革滯后。由于我國招投標行政監管機構條塊分割且部門職能交叉,致使政出多門、多部門監管,加劇了市場的分割和壟斷。例如土木工程招標投標監管由建設行政主管部門負責,設備招投標監管由經濟貿易行政主管部門負責,交通、鐵路、水利、通信等專業工程的投招標監管則分別由各專業行政管理部門負責。同時,工程項目又分為重點建設項目和一般建設項目。

  三是在政府投資項目招標投標中,承擔著立法、監督管理和投資人三種角色,相互之間界限不清,致使正常的招投標市場秩序無法建立。因為政府掌握著市場準入、項目審批、價格管制、行政壟斷、地區?;さ裙嗟淖試磁渲萌?,從而形成權力尋租,使得工程建設領域腐敗現象多發。

  四是招標代理秩序混亂,獨立性和公正性不夠。招標代理本是一種有償、公正的市場服務,但由于代理機構受招標人委托,其行為具有服務性和有償性的特點決定了代理機構容易受招標人影響,嚴重失去獨立性和公正性。招標代理人往往以業主的意愿為原則,幫助業主完成符合法規程序的招投標運作,使業主授意的中標人合法中標。而投標人面對殘酷的競爭,為了生存又不得不采用各種不正當競爭方式,這樣必然滋長了商業賄賂。某種程度上招投標代理機構實為不法企業的違規、腐敗和不公正行為披上一層合法的外衣。

  五是信用體系建設不完善。社會誠信氛圍差是招投標環節諸多問題的重要原因。我國目前還沒有建立起與社會主義市場經濟相適應的信用體系,缺乏有效約束信用缺失行為的完善的法律法規制度,使得招投標市場中信用缺失行為和投機行為有機可乘。目前招投標相關方不誠信得不到應有的懲罰,守信成本高,失信成本低且利潤大,造成一些企業違約不講信用的收益遠比付出的代價大,導致守信的市場主體被迫退出市場或者放棄守信原則。

  綜上所述可以看出,肢解工程、圍標、串標、最低價中標、陰陽合同、惡意競標等招投標市場的不規范行為以及商業賄賂等,嚴重破壞了市場公平的競爭秩序,既給工程項目的組織實施造成了極大的難度,同時也對工程質量、安全生產以及工程按期完工帶來了巨大的隱患,嚴重阻礙和制約了建設項目管理模式的發展與創新。所以,現實與未來都迫切需要我們對現行招投標制度進行深化改革。

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  為了維護建筑市場秩序和公平競爭,推進建設工程項目管理模式的發展與創新,要立足當前、面向長遠,尋求根治工程招投標領域存在問題的治標治本之策。為此,提出如下建議:

  1、完善法規制度體系,創新監管機制。

  一是構建統一的法律法規體系。對政府制定出臺的招投標相關的法規、規章及文件等進行全面清理,理順《招標投標法》與其它各法規、部門規章之間的關系,構建統一的招投標法律法規制度和體系。建設主管部門應盡快出臺《招標投標法》實施細則,增強《招標投標法》的可操作性。

  二是取消招標代理機構,設立專門從事招標監管工作的執行機構。針對目前招標代理機構的不規范行為,要嚴格其市場準入,實行政府資格管理和行業自律相結合,培育獨立、客觀、公正、規范的招標投標服務市場。特別是要下氣力對于現行招標代理機構違規操作,違反職業道德規范的行為,視情節輕重給予相應處罰。

  三是建立有效的制衡監管體系,落實招投標爭議處理機制。當前要完善招投標運作機制,加強部門間交流合作,綜合運用法律、經濟和必要的行政手段,提高政府在招投標市場中的監督管理能力和服務水平。同時,強化對政府投資項目招投標全過程的監督執法,做好舉報投訴的調查處理。

  2、改革不適應項目管理模式發展創新的招投標管理規定。

  一是加快投資體制改革步伐。在政府投資項目中,要通過吸引社會資本,并結合我國國情制定有利于積極推行EPC、PMC、BT、BOT、BOOT等國際上通行的工程承包管理模式的招投標規定。打破現行政府投資體制中“投資、建設、管理、使用”四位一體的管理模式,使建、管、用分開,規范和加強了政府投資項目管理。特別是在招投標市場中,要理順投資人、監管者、業主、代建單位各方職責定位關系,明確代建單位的法律地位。

  二是盡快研究制定工程總承包招投標管理辦法,促進總承包市場的發育。要用法規形式要求凡政府投資項目和具備條件的重點項目,都必須進行施工圖設計和工程承包一并進行招標,并明確要求實行工程總承包,特別要加強對業主肢解工程進行嚴格的政策規范。

  三是調整完善相關規章制度,降低招投標交易成本。要在總結國內各省市和部門建設有形市場經驗教訓的基礎上,進一步簡化招投標程序,壓縮精簡申報資料、遵循市場規律有重點地指導企業報價,注重技術方案與經濟報價的統一。同時要提倡各地結合實際情況,推行無標底招標制度,建立中標價評審制度,實行招投標工程的后評價制度等等。

  3、建立長效機制,約束和規范市場各主體行為。


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